自1992年7月上海城市建設開發(fā)投資公司成立以來，地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“城投公司”）在過去30余年的城市化進程中發(fā)揮了不可替代的作用，有力推動了城市基礎設施建設和公共服務供給。
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展望“十五五”，城投公司面臨前所未有的挑戰(zhàn)：城市發(fā)展邏輯由外延擴張轉向內涵提升，傳統(tǒng)的土地財政模式日益承壓，行業(yè)監(jiān)管政策不斷趨嚴；城投行業(yè)正處于轉型升級的重要關口，為適應新形勢下的城市建設需求，繼續(xù)在推動高質量發(fā)展和提升城市治理水平方面發(fā)揮關鍵作用，尋求可持續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展路徑已成為當務之急。
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一、外部形勢：城投公司面臨“三大變局”
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變局一：城市發(fā)展邏輯之變
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城市發(fā)展邏輯決定城投公司未來的發(fā)展方向和發(fā)展模式，中國城市發(fā)展進入具有“三個最大化”的新階段，這一新階段以質量提升為核心。目前全國城鎮(zhèn)化率已超過60%，而沿海及沿江的大城市城鎮(zhèn)化率更是超過了75%。到2030年，即“十五五”規(guī)劃期末，全國的城鎮(zhèn)化率有望達到70%。中國城鎮(zhèn)化速度正逐漸放緩，中國城市發(fā)展正逐步從增量擴張轉向存量優(yōu)化的更新階段。
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中國城市發(fā)展將呈現“三個最大化”的新特點：
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一是城市資產價值最大化。從生活消費、產業(yè)發(fā)展和城市服務三方面對所有城市載體進行分類，借鑒新加坡模式，根據城市資產設計運營商業(yè)模式，提升資產現金流產出能力。
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二是城市服務能力最大化。隨著城市發(fā)展進入“3.0”階段，堅持“以人為本”原則，最大限度提升城市服務能級成為城市發(fā)展核心特點。
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三是產業(yè)服務效能最大化。通過打造適宜的產業(yè)基礎設施和軟性服務體系，營造良好的產業(yè)發(fā)展生態(tài)，推動城市產業(yè)聚集發(fā)展和轉型升級。
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變局二：地方財政模式之變
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從地方財政演進角度看，土地財政逐步終結，開始向產業(yè)財政發(fā)展。這一趨勢倒逼城投公司發(fā)展模式發(fā)生變化，從“資產注入-融資-投資建設”的“大循環(huán)”模式逐步轉向城市運營的“小循環(huán)”模式。
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土地財政難以為繼。隨著房地產周期性下行和地方政府債務風險防范深化，土地出讓收入大幅減少，土地財政難以為繼。據統(tǒng)計，2021年全國300個城市土地出讓金總額同比下降9%，2022年下降34%，2023下降15%。各地方債務問題凸顯，地方平臺陷入現金流危機。
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股權財政不可持續(xù)。“股權財政”本質是通過吸納各類社會資本，發(fā)揮國有資本的引領和放大作用。目前國內較為成熟的模式主要包括“合肥模式”、“蘇州模式”和“深圳模式”。其核心在于整合社會資本、民間資本和產業(yè)資本，建立“資本注入-資產增長-投資回報-再投資”的積極投資循環(huán)，從而優(yōu)化稅收基礎和產業(yè)結構。然而，目前國有資產收益率與收益上繳比例偏低，對財政貢獻較少。且股權變現為一次性行為，被出售的往往是最優(yōu)質的資產和資源，可持續(xù)性較差。
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產業(yè)財政可能是“終局”。“產業(yè)財政”意味著政府通過引導和支持特定產業(yè)發(fā)展，促進經濟增長和就業(yè)，從而增加財政收入；同時，政府通過財政支出推動產業(yè)發(fā)展，如投資基礎設施建設、科研創(chuàng)新和人才培養(yǎng)等。產業(yè)財政旨在通過產業(yè)發(fā)展實現經濟和財政的可持續(xù)增長。在新一輪“產業(yè)財政”下，各地紛紛成立產業(yè)投資和科技投資機構、各類產業(yè)發(fā)展基金，或將城投公司轉型為產投公司，以快速發(fā)展產業(yè)。
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變局三：風險防控政策之變
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城投融資監(jiān)管政策的大基調和大方向不會改變，城投債務進入“存量時代”。嚴控新增的基調將持續(xù)，地方化債進入深化階段。
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城投債務規(guī)模龐大，償債壓力持續(xù)增長。據統(tǒng)計，2023年末全國城投債余額達11.89萬億元，城投平臺已使用授信27.88萬億元，城投非標債務約7.17萬億元，合計46.94萬億元。城投公司債務規(guī)模大，債務成本偏高，加之嚴監(jiān)管限制，償債壓力持續(xù)增長。自2010年起，針對城投快速發(fā)展時期遺留問題，國家陸續(xù)出臺政策調控城投公司。尤其是35、14、134、47號文的相繼發(fā)布，要求“穩(wěn)妥處置融資平臺存量債務風險，嚴控債務增量”，給存在債務問題的城投公司帶來巨大壓力，弱資質城投債務風險將進一步凸顯。
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二、內部管理：城投公司面臨“三大挑戰(zhàn)”
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一是“量和質”的矛盾突出，面臨“融資挑戰(zhàn)”。“量”表現為數量飽和且增長停滯；“質”體現為虛胖發(fā)展，債務沉重，融資職能過度透支。“借新還舊”模式持續(xù)，債務水平居高不下。未來幾年，地方政府與平臺公司將迎來集中償債高峰期，系統(tǒng)性償債風險加劇。
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二是缺乏現代企業(yè)良性經營機制，面臨“造血挑戰(zhàn)”。大部分平臺公司缺乏核心產業(yè)，業(yè)務多集中于工程代建、土地整治等公益性領域，盈利性強的經營性資產匱乏。
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三是機制改革遲緩，面臨“治理挑戰(zhàn)”。企業(yè)管理體系機關化色彩濃重，缺乏以市場化發(fā)展為主導、兼顧指令性業(yè)務的戰(zhàn)略定位與發(fā)展支撐，缺失以價值創(chuàng)造為導向的組織架構、“責權利”對等的職能、授權、績效、激勵體系以及高效明確的關鍵管理制度與流程。
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三、展望未來：城投公司可以考慮“四招破局”
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方式一：盤活城市資源、提速資產經營
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城投平臺總資產增速持續(xù)放緩。據統(tǒng)計，2023年末，城投平臺總資產規(guī)模達136.8萬億元，較2022年末增長9.3%，增速較2022年回落2.1個百分點。城投傳統(tǒng)基建投資功能趨于弱化，存量資產運營將成為發(fā)展關鍵，存量資產盤活有望提速。
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城投公司需從傳統(tǒng)的固定資產投資和建設思維，轉變?yōu)榛谫Y產價值保值增值和未來現金流收益的項目資產管理思維。在業(yè)務鏈條和能力組合上，需形成從“資源-資產-資金-資本”的閉環(huán)。
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“六大舉措”進行資產盤活：
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一是存量資產負債做減法。抓住平臺公司整合重組機會，針對存量低效、無效資產負債進行合理剝離、處置與清理。
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二是優(yōu)質資產做加法。多種方式獲取、整合地方資產資源。梳理調研公司所在城市值得整合的資產，有序整合分散或多頭經營的優(yōu)質土地、地產物業(yè)、公用事業(yè)、交通、股權等經營性資產，改善資產結構，為培育市場化業(yè)務、獨立市場融資打下基礎。
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三是梳理集團內部經營性資產。按資產屬性劃分為現金類、資源類、金融類、經營項目類四大類；按盤活潛力分為強收益能力、低效待提升、無效待處置三大類。
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四是提升運營管理能力。引入專業(yè)運營管理機構，提升存量資產項目運營管理能力。對短期內不能出售變現、股權轉讓的資產，探索委托管理等經營方式，形成可持續(xù)收益。國資國企轉變?yōu)榉丈探巧?，提供生產性服務業(yè)配套，如建設商業(yè)配套設施，推動共享共用，承租方獨立運營，自主進行產業(yè)升級、商業(yè)模式創(chuàng)新、戰(zhàn)略轉型。
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五是老舊資產改造升級。對老舊廠房、文化體育場館、老舊小區(qū)、街區(qū)、國企非主業(yè)資產（如酒店、餐飲、療養(yǎng)院），以及部分地方國企掌握的工業(yè)倉儲或產業(yè)地產等，積極申請相關規(guī)劃引導和政策支持，結合區(qū)域營商環(huán)境打造、完善公共和商業(yè)配套，賦予存量資產新的生命力和創(chuàng)收點。
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六是借助金融工具。通過基礎設施公募REITs、ABS等金融工具盤活存量項目，將回收資金用于新項目建設，促進形成投融資良性循環(huán)的商業(yè)閉環(huán)模式。
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方式二：三步五法兩條線、深度整合重組
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城投公司的整合活動顯著增加。2022年，年度城投公司的整合活動數量增至315起，同比增長22.57%。2023年，整合活動累計達到358起，其中區(qū)縣級城投公司的整合成為重點。（詳見《地方國企開啟新一輪專業(yè)化整合重組》）
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“四步走”構建企業(yè)整合重組體系：
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一是“盤企業(yè)”，明確各企業(yè)信息。詳細了解每家企業(yè)的業(yè)務、財務、資產、人員、債務、歷史遺留問題等。
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二是“定范圍”，確定整合范圍包括制定企業(yè)清單，明確納入改革的企業(yè)；界定業(yè)務板塊和主責主業(yè)體系；構建新集團的組織架構體系。
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三是“明路徑”，采用“三步五法兩條線”的實施策略?！叭阶摺敝钢亟M節(jié)奏包括一級新建、二級重組、三級強化；“五法”指重組方式涵蓋清算注銷、股權劃轉、股權轉讓、產業(yè)整合、資產盤活；“兩條線”指從股權和管理權兩個維度明確各二級主體所屬企業(yè)，以最大化專業(yè)整合效果。
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四是“強實施”，采取“一企一策”的方法，為每個企業(yè)制定詳細且可行的重組方案。城投平臺類企業(yè)的重組可能涉及眾多事業(yè)單位、全民所有制企業(yè)等，需妥善處理歷史遺留問題和人員安置問題，明確每家企事業(yè)單位的重組方式、主營業(yè)務及劃轉方案。
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方式三：四個抓手搶抓產業(yè)投資機遇
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產業(yè)是城市高質量發(fā)展的根基，城市發(fā)展的關鍵在產業(yè)。城投公司通過股權投資、產業(yè)基金、引導基金等多種方式投資地方產業(yè)，發(fā)揮產業(yè)孵化、產業(yè)培育和產業(yè)引導功能，以期推動當地產業(yè)結構升級優(yōu)化升級，實現區(qū)域產業(yè)“建鏈、補鏈、強鏈、穩(wěn)鏈”，達到構建現代化產業(yè)體系的目的。例如，合肥產投集團踐行為產業(yè)謀事的理念，重點投資于合肥市優(yōu)勢主導產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)。設立了自主管理型基金48支，自管子基金和參股子基金累計實繳規(guī)模超540億元，扶持企業(yè)超700家，已有51個項目實現IPO或借殼上市。
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2024年1-5月，各地新成立的400多家國有企業(yè)中，名稱或業(yè)務涉及產業(yè)投資、產業(yè)發(fā)展的數量就達到75家。未來將會有越來越多的城投公司匹配城市發(fā)展戰(zhàn)略，致力于城市產業(yè)發(fā)展，在優(yōu)化產業(yè)布局和推動產業(yè)轉型升級中擔當“強引擎”的角色。城投公司主要有四個抓手搶抓產業(yè)投資機遇：
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一是抓住政策性機會。城市更新、片區(qū)開發(fā)、“三大工程”（保障性住房建設、城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設）、“兩新一重”（新型基礎設施、新型城鎮(zhèn)化以及交通、水利等重大工程）等政策重點支持項目。
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二是抓住戰(zhàn)新和未來產業(yè)機會。圍繞數字中國建設、創(chuàng)新驅動發(fā)展、雙碳戰(zhàn)略實施等國家戰(zhàn)略，更多城投企業(yè)將繼續(xù)謀劃人工智能、量子信息、新材料、氫能與儲能、先進制造、元宇宙、深海開發(fā)等戰(zhàn)略性新興產業(yè)和未來產業(yè)的投資布局（詳見《“十五五”規(guī)劃的八大難題和八大抓手|“十五五”規(guī)劃系列文章（二）》）。
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三是抓住資本市場機會。多家城投公司通過收購上市公司和其他外延式并購方式，控股優(yōu)質上市公司，擴大城投經營性資產規(guī)模，提升公開市場評級，豐富收入來源，形成未來自主發(fā)展的競爭能力。例如，張江高科轉型“科技投行”，在2021年上半年以65.91億的長期股權投資形成16.90億的投資收益，孵化器的出租率也高達94.15%。
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四是抓住戰(zhàn)略重塑機會。“十五五”期間，城投公司要緊緊圍繞“產業(yè)+科技+資本”充分發(fā)揮自身戰(zhàn)略價值，結合實際落實市場化轉型要求，明確公司定位，尤其要加快構建商業(yè)模式和盈利模式。
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方式四：綜合運營服務、做好城市管家
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城投公司可以基于資源稟賦轉換定位、調整業(yè)務重心，向專業(yè)運營商轉型。
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城市專業(yè)運營商轉型可分為三種模式：
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一是城市開發(fā)運營服務商。負責城市管網設施、交通、停車、廣告、物業(yè)、園區(qū)等基礎設施的運營維護，提升城市基礎設施使用效率和市民生活品質。
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二是城市公用事業(yè)運營商。提供供水、供電、供熱、供氣、污水處理、垃圾處理和公共交通等服務，保障城市基本運轉和居民生活質量。
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三是產業(yè)園區(qū)建設運營商。除負責園區(qū)基礎設施建設維護外，還提供招商引資、企業(yè)服務、金融服務、創(chuàng)業(yè)孵化、政策咨詢、商務配套、智慧園區(qū)、倉儲物流等全方位服務，推動區(qū)域經濟發(fā)展和產業(yè)升級。
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城投公司可重點關注六大城市綜合運營服務領域：
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一是智慧城市領域。城投公司可以從以下幾個關鍵領域切入智慧城市：智慧城市基礎設施的建設、提供綜合智慧城市解決方案，包括參與智慧政務、智慧社區(qū)、智慧市容、智慧城市綜合可視化（CIM）、城市綜合調度中心、城市綜合服務應用程序（APP）、區(qū)縣智慧城市基礎設施以及運營指揮中心等業(yè)務的建設和運營管理。建議通過新設企業(yè)、投資并購或合資合作等策略性方式進入這些業(yè)務領域。
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二是城市公共服務領域。城投公司可以關注政府物業(yè)、商業(yè)綜合體服務、公共建筑服務（涵蓋學校、醫(yī)院、公園、體育館等）以及產業(yè)園服務。在發(fā)展模式上，應構建融合“專業(yè)服務+智慧平臺+行政力量”的綜合性模式，以此打造“城市管家”品牌。該模式旨在承擔起城市管理的“大管家”角色，對城市公共空間、公共資源和資產進行全面的“管理+服務+運營”流程管理。
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三是生態(tài)環(huán)保領域。城投公司可以關注靜脈產業(yè)園、生態(tài)環(huán)境保護、以及環(huán)境污染治理，包括土壤修復、河道整治、礦山生態(tài)恢復、水污染治理、大氣污染治理等。為加速業(yè)務布局，可以在資本市場尋找并購優(yōu)質的投資標的。
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四是新能源服務領域。城投公司可以關注新能源充電樁、綜合能源服務站、分布式光伏發(fā)電、風能、氫能、儲能技術等。同時，應把握時機收并購優(yōu)質資產，或參與由地方政府發(fā)起的新能源相關基金。
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五是市政環(huán)衛(wèi)業(yè)務領域。城投公司可以關注市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市園林綠化與景觀建設、基礎設施養(yǎng)護、固體廢物和危險廢物處理等。通過環(huán)衛(wèi)一體化，拓展服務范圍，包括冰雪清掃、渣土運輸、廢舊物品回收、建筑垃圾處理、水面保潔、河岸清潔、公園環(huán)境衛(wèi)生管理以及“城市家具”清潔等項目。
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六是城市資產運營及產城服務領域。城投公司可以通過建設適宜的產業(yè)基礎設施和營造良好的產業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進產業(yè)聚集和轉型升級，重點關注商業(yè)運營、金融服務、創(chuàng)業(yè)孵化、人才公寓等配套服務。在產業(yè)服務的硬件基礎設施方面，包括生活配套、商務配套、檢驗檢測配套、產業(yè)創(chuàng)新中心、中試基地、智慧園區(qū)、物流倉儲配套等；在軟件基礎設施方面，涵蓋產業(yè)聯盟、大數據平臺/云服務、產業(yè)交易平臺、投融資平臺及配套基金、供應鏈管理服務、人才綜合服務平臺、共性技術解決方案、以及行業(yè)論壇和會展等。